Merenkurkun luonnonsuojelualueen perustaminen

Merenkurkun luonnonsuojelualueen perustaminen on ollut laajin ulkopuolisen neutraalin tahon avustama ympäristökonfliktin ratkaisuprosessi Suomessa.

Merenkurkun alueella on vuosikymmenten aikana kehittynyt ympäristöhallinnon ja paikallisten toimijoiden välinen syvä jännite. Kiistojen juuret juontavat juurensa 1980-luvun rantojensuojeluohjelmaan ja 2000-luvun Natura-päätöksiin. Alueen maanomistajat ovat kokeneet oikeuksiensa tulleen ohitetuiksi ja vuosikymmenten aikana kertyneet kokemukset hallintovirkamiesten “mielivallasta” ovat jääneet pinnan alle kytemään. Hallintoa kohtaan koettu epäluottamus ja pettymykset ovat johtaneet osapuolten välisen vuorovaikutuksen heikentymiseen ja tilanteeseen, jossa lukuisat ympäristön käyttöä koskevat päätökset alueella ovat päätyneet hallinto-oikeuteen.

Ympäristöministeriö käynnisti vuonna 2020 säädösvalmistelun Merenkurkun luonnonsuojelualueen perustamiseksi aiempien Valtioneuvoston periaatepäätösten toimeenpanemiseksi. Valmisteluprosessi oli varsin osallistava eri tahojen kanssa käytyine keskusteluineen, yleisötilaisuuksineen ja verkkokyselyineen. Ympäristöministeriö päätti kuitenkin keskeyttää valmistelun voimakkaan ja laajan kritiikin seurauksena. Tulehtuneen tilanteen takia ympäristöministeriö kutsui Akordin selvittämään tilannetta neutraalina ulkopuolisena tahona.

Kaavio 1. Aikajana

Konfliktin kartoitus

Akordin työ käynnistyi syksyllä 2023 tilannekartoituksella. Kartoituksen tavoitteena oli luoda ymmärrys erimielisyyksien aiheista, kiistan vaiheista, osapuolista ja niiden välisistä suhteista sekä osapuolten näkemyksistä kiistan ratkaisumahdollisuuksista.

Kartoitus toteutettiin luottamuksellisina haastatteluina. Yhteensä haastateltiin neljäkymmentä henkilöä. Mukana oli alueen kansanedustajia, kunnanjohtajia, kalastajien, metsästäjien, maanomistajien, luontojärjestöjen ja eri yhdistysten edustajia sekä ympäristöministeriön, Metsähallituksen ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen edustajia. Haastattelujen pohjalta laadittiin yhteenvetoraportti, jota käsiteltiin haastatelluille järjestetyssä työpajassa ja viimeisteltiin saadun palautteen pohjalta ennen julkaisua.

Konkreettisina kiistakysymyksinä ja huolenaiheina nousi esiin metsästyksen ja kalastuksen järjestäminen, luonnonsuojelun tavoitteiden koettu epäselvyys, luonnonhoidon resurssit, suojelupäätösten vaikutusten seurannan puute, suojelun tietopohja ja paikallisen tiedon hyödyntäminen, tyytymättömyys merimetso- ja hyljekantojen sääntelyyn sekä erilaiset tulkinnan lainsäädännöstä.

Hallinnon osallistamisprosessit koetiin näennäisenä kuulemisena ja paikallisten vaikutusmahdollisuudet muodollisina. Myös hallinnon päätöksenteko koettiin hitaaksi, byrokraattiseksi ja poikkeuslupaprosessit kohtuuttoman pitkiksi. Tämän lisäksi osapuolten välisiä suhteita ja vuorovaikutusta kuvattiin tulehtuneeksi ja jännitteisiksi. Tämä näyttäytyi turhautumisena erilaisiin työryhmiin, nimittelynä, vähättelynä, tahalliseksi koettuna kiusantekona ja jopa uhkauksina sekä suoran kohtaamisen välttelynä.

Ongelmien ohella haastatteluissa selvisi kuitenkin myös se, että osapuolilla oli yhteisesti jaettuja huolenaiheita, esimerkiksi vesilintukantojen voimakas heikkeneminen. Rikasta saaristoluontoa arvostettiin laajasti ja sen tulevaisuus vaikutti olevan aidosti yhteisesti jaettu huolenaihe. Vuorovaikutukseen liittyvien haasteiden ohella alueella oli koettu tapahtuneen myös myönteistä kehitystä varsinkin Metsähallituksen toiminnassa. Useissa haastatteluissa tuotiin kriittisten äänenpainojen ohella esiin myös halua ja valmiutta ratkaisujen etsimiselle.

Haastatelluille järjestetyssä työpajassa koettiin yhteenvedon vastaavan hyvin eri osapuolten kokemaa todellisuutta ja tuovan eri näkökulmat selkeästi esiin. Yhteisesti jaettu tilannekuva loi pohjan keskustelulle kiistojen ratkaisuun pyrkivän prosessin mahdollisuudesta. Työpajan lopputuloksena useampi osallistuja lupasi harkita osallistumista pienemmän työryhmän työskentelyyn, jossa lähdettäisiin yhdessä hahmottelemaan mahdollisia seuraavia askelia kiistojen käsittelemiseksi.

Prosessin rakentaminen

Vuoden 2024 tammi- ja helmikuussa Akordi fasilitoi kaksi ”keittiönpöytäkeskustelua” Vaasassa. Keskustelujen tavoitteena oli uskottavan neuvotteluprosessin suunnittelu ja luottamuksen rakentaminen. Keskusteluihin osallistui neljä paikallista tahoa sekä ympäristöministeriön, Metsähallituksen ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen edustajia. Päivän mittaisten tapaamisten jälkeen työskentelyä jatkettiin puhelimitse, sähköpostitse, prosessiehdotuksen kommentointikierroksilla ja etäkokouksissa huhtikuun lopulle asti.

Kohtaamisten paikkana oli kodinomainen ympäristö ja osana ohjelmaa yhteiset ruokailut, kahvihetket ja epävirallinen rupattelu, joilla edistettiin osapuolten tutustumista ja epämuodollista kanssakäymistä sekä rakennettiin ilmapiiriä. Ympäristöministeriön ylijohtajan osallistuminen neuvotteluihin lisäsi osaltaan prosessin uskottavuutta.

Epäluottamus oli tapaamisissa vahvasti läsnä ja prosessin kannattelu vaati sovittelijalta jatkuvaa yhteydenpitoa, osapuolten motivointia ja rohkaisua. Sovittelijan kannalta kohtaamiset olivat kuin heikoilla jäillä kävelemistä. Epäluottamus näyttäytyi provokatiivisina vaatimuksina ja “testaamisena” sekä seuraavan askeleen toteutumisen epävarmuutena.

Työskentelyn pohjalta Akordi muotoili ehdotuksen varsinaiseksi neuvotteluprosessiksi huhtikuussa 2024. Ehdotuksen ydin oli kaksiosainen; luonnonsuojelualueen säädösvalmistelua jatkettaisiin kuntien valitsemista edustajista koostuvassa työryhmässä ja saman aikaisesti keskeiset sidosryhmät laatisivat ehdotuksen yhteishallintamallista, jonka mukaisesti perustettavaa luonnonsuojelualueen hoitoa ja käyttöä suunniteltaisiin ja toteutettaisiin. Yhteishallintaa valmisteleva työryhmä osallistuisi aktiivisesti myös perustamisasetuksen sisältöä koskevaan pohdintaan.

Akordin ehdotus julkistettiin paikallisissa lehdissä ja keskeisiä sidosryhmiä pyydettiin ilmoittamaan halukkuudestaan osallistua prosessiin. Ympäristöministeriö lähetti nimeämispyynnöt kuntiin asetustyöryhmän nimeämistä varten.

Kaavio 2. Akordin ehdotus ongelmanratkaisun ja yhteistyön toteutamiseksi

Neuvotteluprosessi

Molempien työryhmien työskentely käynnistyi elokuussa 2024 ja neuvottelut saatiin päätökseen maaliskuun lopulla 2025. Työryhmien työskentelystä vastasi työryhmien puheenjohtajat, asetusryhmän työstä Vöyrin kunnanjohtaja Jan Finne ja yhteishallintaryhmän puheenjohtajana toimi Vincent Westberg Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksesta.  Ympäristöministeriön ja Metsähallituksen edustajat toimivat asetustyöryhmän asiantuntijavalmistelijoina ja sihteereinä. Asetustyöryhmä kokoontui yhteensä 17 kertaa ja yhteishallintaryhmä yli kymmenen kertaa. Osa kokouksista oli ryhmien yhteisiä ja niissä oli yleensä kuultavana myös ulkopuolisia asiantuntijoita.

Ensimmäiset kaksi kolmasosaa työskentelystä oli käytännössä eri aihepiirien käsittelyä niin, että käytiin saatekeskustelua eri aiheista ja niihin liittyvistä näkökulmista ja rakennettiin yhteistä tietopohjaa ja ymmärrystä kuulemalla eri näkökulmia sekä ulkopuolisia asiantuntijoita.

Vuodenvaihteen jälkeen yhteishallintaryhmä hahmotteli ehdotuksen yhteishallinnan järjestämiseksi ja asetustyöryhmässä aloitettiin asetusluonnoksen kirjausten hahmottelu sekä asetuksen taustamuistion laadinta. Maankäyttöön ja metsästykseen liittyvät kysymykset osoittautuivat haastavimmiksi ja asetustyöryhmä haki kuukauden lisäaikaa työlleen.

Käytännössä mitään asiaa ei päätetty lopullisesti ennen kuin kokonaisuus oli muodostunut ja asetusluonnoksen ja taustamuistion kirjausten yksityiskohdatkin voitiin hyväksyä. Asetusluonnoksen sisältöä työstettiin aivan viime hetkiin saakka. Viimeisen kokouksen jälkeen pidetyssä mediatilaisuudessa voitiin kuitenkin todeta, että keskustelut vaikeistakin kysymyksistä ovat kantaneet hedelmää ja kiistakysymykset saatiin ratkaistua.

Kuvat 1-2. Mediatilaisuus 25.3.2025

Neuvotteluprosessin ensimmäisessä vaiheessa Akordi osallistui ja avusti molempien ryhmien työskentelyä osallistumalla kokousten aiheiden ja käsiteltävien asioiden valmisteluun laatimalla yhteenvetoja eri aihepiireistä keskustelun pohjaksi ja varmistamalla, että keskusteluissa tuli esiin mahdollisimman kattavasti eri näkökulmat.

Vuoden vaihteen jälkeen Akordin työssä painottui ristiriitatilanteiden jäsentäminen ja etenemismahdollisuuksien hahmottelu. Käytännössä se tarkoitti yhteenvetojen ja ehdotusten laadintaa ja esittämistä työryhmien kokouksissa. Tämän lisäksi käytiin jatkuvia taustakeskusteluja osapuolten kanssa, pyrittiin korjaamaan syntyneitä väärinkäsityksiä, rohkaisemaan ratkaisujen hakemiseen ja ylläpitämään ratkaisukeskeistä ilmapiiriä sekä haettiin tukea sisältökysymyksissä ulkopuolisilta asiantuntijoilta.

Onnistumisen avaimet ja merkittävimmät haasteet

Työryhmätyöskentelyn onnistumiseen vaikuttivat monet tekijät. Puheenjohtajat toimivat tasapuolisesti, sitoutuneesti ja tukivat rakentavaa keskustelua sekä aktiivisesti pyrkivät varmistamaan, että kaikki näkökulmat tulivat huomioitua. Ympäristöministeriön edustaja kuunteli aktiivisesti, aloitti asetuksen sisällön luonnostelun vasta loppuvaiheessa eikä säästellyt työtä ja vaivaa kattavan taustamuistion laadinnassa ja viimeistelyssä. Prosessia tuki myös Metsähallituksen syvällinen paikallistuntemus ja tietopohja sekä maakuntajohtajan avoin tuki ja kannustus työlle. Viime kädessä ratkaisevaa oli molempien työryhmien jäsenten tahtotila yhteisen ratkaisun luomiseen sekä ratkaisukeskeinen asenne.

Kuvat 3-4. Viimeinen asetustyöryhmän kokous 23.5.2025, kun asetusluonnos taustamuistioineen oli saatu yksimielisesti hyväksyttyä.

Jälkikäteen arvioiden koko lähes kahden vuoden prosessin haastavimpien tilanteiden taustalta löytyi aina tavalla tai toisella osapuolten välinen epäluottamus. Neutraali sovittelija kuitenkin mahdollisti tilanteiden purkamisen kahdenkeskisillä keskusteluilla, näkökulmien avaamisella ja laajentamisella sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden hyödyntämisellä.

Luottamuksen rakentaminen sovittelijan ja osapuolten välillä alkaa aina heti ensimmäisestä kontaktista. Keskeistä on arvostus, kuunteleminen ja pyrkimys ymmärtää osapuolia sekä ratkaisujen rakentaminen osapuolten omista lähtökohdista. Onnistuakseen ja jaksaakseen sovittelija itse tarvitsee vahvaa sitoutumista työhön, luottamusta prosessiin ja osapuolten kykyyn löytää hyväksyttäviä ratkaisuja sekä uskallusta tehdä työtä omalla persoonalla.

 

Tekstin kirjoittivat Juha-Pekka Turunen ja Taika Tikkanen. JP on toiminut neutraalina sovittelijana prosessissa Camilla Strandberg-Paneliuksen kanssa. Taika tutkii prosessia pro gradu -tutkielmassaan, jota hän työstää tällä hetkellä.

 

Lue lisää:

Akordin diaesitysmateriaali: Merenkurkun luonnonsuojelualueen perustaminen

YM 12.5.2025: Lausuntopyyntö ja työryhmän ehdotus valtioneuvoston asetukseksi ja sitä koskevaksi muistioksi

Akordin uutinen 25.3.2025: Asetusluonnos Merenkurkun luonnonsuojelualueen perustamiseksi saatiin muodostettua pitkän sovitteluprosessin päätteeksi

Ympäristöministeriön tiedote 1.4.2025: Työryhmä luovutti ympäristöministeriölle asetusluonnoksen Merenkurkun suojelualueen perustamiseksi

YLE 26.3.2025: Merenkurkun luonnonsuojelualueen perustaminen etenee – työryhmä hyväksyi asetusluonnoksen

YLE 25.3.2025: Förslag: Kvarkens naturskyddsområde ska skötas av en delegation – kan minska på myndighetsföraktet

Akordin uutinen 29.11.2024: Työ merenkurkun luonnonsuojelukiistojen ratkaisemiseksi etenee rakentavassa hengessä

Akordin uutinen 25.4.2024: Merenkurkun luonnonsuojelukiistassa on syntynyt yhteinen näkymä eteenpäin

Ratkaisuehdotus: Merenkurkun luonnonsuojelun ristiriidat ja niiden ratkaisumahdollisuudet – Akordin ehdotus pitkäjänteisen ongelmanratkaisun ja luottamuksen rakentamiseksi (pdf) 17.4.2024

Kartoitusraportti: Turunen, Juha-Pekka ja Strandberg-Panelius, Camilla (2023). Merenkurkun luonnonsuojelun ristiriidat ja ratkaisumahdollisuudet [Naturvården i Kvarken: meningsskiljaktigheter och möjliga lösninga]. Akordi Oy julkaisuja.

Ympäristöministeriön tiedote 1.12.2023: Merenkurkun erimielisyyksiin etsitään ratkaisuja